强化监督：预算法修改的核心

　　对话嘉宾：中国财税法学研究会会长 北京大学法学院教授 刘剑文

　　6月26日，备受关注的预算法修正案草案，提交全国人大常委会二审。这是我国现行预算法自1994年颁布以来，第一次进行修改。近几年，随着“三公”经费公开的推进，有关财政预算的话题越来越受到关注。厚厚的预算文本，就连财税专家都不一定能看懂，它与普通老百姓的生活，有什么关系？这次预算法修改，主要解决哪些问题？就此，记者与中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文进行了对话。

　　刘剑文，湖北武汉人，长期致力于财税法、经济法和知识产权法研究，参与了多部法律的起草。2005年9月，作为唯一的法学教授，在全国人大常委会首次举行的立法听证会上就提高个税起征点作了发言陈述，2006年10月，为全国人大常委会讲授了《我国的税收法律制度》专题讲座。

 

　　记者：刘教授，几乎每个老百姓家里都会有一个账本，记录着每个月收入多少钱、支出多少钱。大家一般认为，预算就是国家的账本。这个账本，跟普通人的生活有什么关系？

　　刘剑文：国家的预算，是经法定程序审查批准的国家年度集中性财政收支计划。它规定国家财政收入的来源和数量、财政支出的各项用途和数量，反映着整个国家政策、政府活动的范围和方向。预算不是法律，但具有法律效力。

　　大家可能会觉得，预算离自己很遥远，但实际上，这个账本上处处写着“民生”。预算分为财政收入和财政支出。拿财政收入来说，它的重要组成部分是税收。税收连着千家万户，涉及到每年向老百姓、纳税人收多少税、怎么收等问题。再拿财政支出来看，当前国家强调优化财政支出结构，重点要投向教育、医疗、社保、环保、治安等民生领域，这哪一个方面和老百姓关系不密切？可以说，每个人的吃穿住用，包括生老病死，都实实在在跟国家预算有关。从这个意义上讲，我认为预算法是最重要的民生法。

　　去年我国修改个人所得税法，调整个税工资、薪金所得费用扣除标准，因为涉及到老百姓的切身利益，引起了广泛关注。个税收入毕竟还只是财政收入的一部分，这次预算法的修改，涉及的则是全面的、整体的预算收支问题，我非常关注。

　　记者：时隔18年之后修改预算法，您认为主要应该解决什么问题？

　　刘剑文：前面说到，预算必须经过法定程序审查批准。由谁来审查批准？只能是我国的权力机关——全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。预算实质上是一个监督的工具，各级人大用这个工具来规范、监督政府行为，制约政府权力。一个不受预算约束的政府很难说是一个法治政府，只能是一个充满风险、不安全的政府。

　　这些年，政府部门在收钱和花钱方面，不断遭到诟病，比如预算编制过粗、部分收入没有纳入预算、年底突击花钱等等，都说明人大对预算的监督还有待加强。所以我认为，这次预算法修改，核心问题是要进一步强化人大及其常委会的决策权和监督权，制约政府权力。

 

　　记者：您提到政府有些收入并没有纳入预算，这有什么危害？

　　刘剑文：预算的一个基本原则是要保持完整性，即政府的一切财政收支都应反映在预算中，在预算之外不应该有以政府为主体的资金收支活动。但长期以来，我国一直存在预算外收支和制度外收支。预算外收支是特定历史阶段的产物，对推动经济发展发挥了作用，但弊端也很明显。预算外收支不受人大审查、监督，缺少制约，有的地方政府发一个红头文件就能随意收费，收上来的资金往往形成“小金库”，引发贪污腐败。

　　2010年，财政部下发通知要求将预算外资金纳入预算管理，大家比较关注的土地出让金等收入已经逐步纳入预算管理。

　　记者：预算法修正案草案明确规定：各级政府、各部门、各单位应当将所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列，也不得将上年的非正常收入作为编制预算收入的依据。您怎么评价这个改动？

　　刘剑文：取消政府预算外收入是一个巨大的进步。这样一来，预算将实现全口径管理，强化监督制约，地方政府发一个红头文件就能收费的局面会得到改观，“小金库”存在的空间也被大大压缩，有利于遏制贪污腐化。

　　取消预算外收入，也有利于政府官员转变观念。过去很多人想当然觉得，财政收入收上来的钱，就是政府的钱、公家的钱，“不拿白不拿”。现在，政府所有收入都纳入预算管理并接受监督，就会让大家意识到，这每一分每一厘都是纳税人的钱。

　　另外，从实践来看，经过这些年的努力，政府预算外资金的规模不断缩小，规范性程度也不断提高。在这种背景下，取消预算外收入，实现预算的完整性，是切实可行的。

 

　　记者：这两年，公开“三公”经费一直是公众和新闻媒体讨论的热点。与之相关的，是整体预算公开的问题。

　　刘剑文：是的，公开是监督的前提。预算公开，有利于保障民众对财政预算的知情权、参与权和监督权，促进预算管理的法制化、民主化和科学化。预算公开既是公共财政的本质要求，也是反腐倡廉建设的重要内容。

　　强化人大对预算的监督，就要提高预算公开的深度和广度。预算公开，既涉及到对立法机关的公开，也涉及面向全社会的公开。预算法修改中应同时体现政府部门的自我监督、人大监督、民众监督和媒体监督，构建对政府预算活动的多维监督机制。我高兴地看到，预算法修正案草案对此作了许多新的制度设计，比如规定报送各级人大审查和批准的预算草案应当细化，本级公共预算一般收支至少编列到款，重点支出至少编列到项；草案还增加规定，经本级人大或人大常委会批准的预算、预算调整、决算，应当及时向社会公开。

　　记者：我们也注意到，草案强调向社会公开预算时，“涉及国家秘密的内容除外”。

　　刘剑文：预算中涉及国防等一些内容不予公开，这是合理的。但总的来说，我认为需要对“国家秘密”进行尽可能明确的限定。公共财政不需要保密的就尽量不要保密，“国家秘密”不能成为政府拒绝公开预算的借口。

　　还有一个问题，现在不少人大代表包括一些财税专家都反映预算看不懂。如果他们都难以理解预算草案的内容，那么普通民众读起来就更为困难。因此，预算公开的内容应尽量细化到预算案的具体款和项，在写法上应让中等文化水平的公众都能读懂预算报告，这样才能真正起到监督政府财政收支的作用。

 

　　记者：近几年地方政府债务急剧上升，达十多万亿元，积累了不少风险。预算法修正案草案二审稿再次重申，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。对此您怎么看？

　　刘剑文：地方政府能否发行公债，是一个关键的争议点。对此，主要有两种意见：一种观点认为，鉴于部分地方政府面临财政压力，应适当赋予地方政府发行地方债的权力；另一种观点则认为，在缺乏配套制度安排的情况下，发行地方债可能会带来较大的地方债务风险。

　　我认为，从长远看，允许地方政府发行债券，具有一定合理性。但鉴于欧洲债务危机的教训，考虑到我国目前的财政体制，地方发行债券问题绝不是件简单的事，应格外谨慎。国外地方债券制度的建立有财政紧急状态应对制度等与之匹配，我国显然还不具备这些制度。

　　总之，地方债券制度的建立一定要放在我国整体财政体制改革中来考虑，不能孤立地出现。面对争议，不妨放一放，看看再说。